Una Guía para el Plan de Ajuste del Gobierno Central: Recortes a las Pensiones y Pago de Deuda Posiblemente Ilegal

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Más de tres años después de que el Congreso aprobara la ley PROMESA, la Junta de Control Fiscal radicó el plan de ajuste de deuda del gobierno central. El plan de ajuste tiene una importancia trascendental pues consiste en el último paso necesario para sacar al gobierno de la quiebra. De aprobarse, sería la reestructuración de deuda más grande en la historia del mercado de bonos municipales de Estados Unidos. El mismo concierne al Fondo General, el principal fondo del gobierno de donde salen todas las asignaciones presupuestarias de las agencias y de los servicios públicos.

Este es el segundo plan de ajuste radicado por la Junta. El primero fue el de COFINA, que fue aprobado por el tribunal federal el pasado febrero y que amarró al gobierno de Puerto Rico a pagar dicha deuda por los próximos 40 años con los recaudos del IVU.

El plan de ajuste propone un recorte de 8.5% a las pensiones de los retirados que sobrepasan los $1,200 mensuales. Esto significa que sobre 65,000 personas verían sus pensiones recortadas significativamente.

El plan de ajuste requeriría al gobierno pagar la deuda reestructurada por los próximos 30 años. Una vez aprobado, el plan de ajuste tendría peso de ley federal. Ni la legislatura ni la rama ejecutiva podrían enmendarlo sin el consentimiento de los bonistas.

El plan de ajuste asegura el pago de bonos que en su mayoría están en manos de fondos buitres. De hecho, algunos de ellos también obtuvieron inmensas ganancias de sus inversiones en COFINA. Estos fondos buitres continúan, pues, lucrándose de la austeridad impuesta al país. Mientras más se les pague a ellos, menos habrá para servicios esenciales.

¿Qué es el plan de ajuste de deuda?

La ley PROMESA, además de imponer una Junta de Control Fiscal, también creó el marco legal para que el gobierno central y sus corporaciones públicas pudieran acogerse a la quiebra.

Uno de los objetivos de la quiebra es recortar las deudas lo suficiente para que el deudor pueda seguir operando con estabilidad. Para cumplir con este propósito se negocia con los acreedores, en este caso principalmente con los bonistas, los nuevos términos de pago. A esto se le conoce como una reestructuración, es decir, un nuevo acuerdo con los acreedores sobre cuánta deuda será reducida y cuáles serán los nuevos términos contractuales para el pago de las deudas.

El plan de ajuste de deuda es el último paso necesario para salir de la quiebra. Si es aprobado el nuevo acuerdo es oficial.

Las pensiones

El pago de las pensiones salía de fideicomisos con dos fuentes de ingreso principales. Por un lado, a los empleados y a las empleadas les descontaban de su salario mensual una cantidad fija de 8.2%, que fue aumentada a 10% por la Ley 3 de 2013 (p. 15), para aportar a su futuro retiro (en el caso del magisterio el aumento fue del 9% al 10% por la Ley 160 de 2013 – p.14). Por otro lado, el gobierno, como patrono, aportaba otra cantidad fija acordada por ley para el retiro de sus empleados. 

Según un estudio comisionado en el 2010 por la Administración de los Sistemas de Retiro, desde la creación de los sistemas de retiro el gobierno nunca hizo las aportaciones suficientes para que los sistemas estuvieran financiados adecuadamente. La deuda de las pensiones creció a través de los años hasta alcanzar la cifra actual de $50 mil millones.

El recorte sería de 8.5% a las pensiones que sobrepasan los $1,200 mensuales (ningún recorte puede implicar que la pensión caiga por debajo de los $1,200 al mes). Esto impactaría a tres sistemas de retiro: el del gobierno central, el del magisterio y el de la judicatura. Sobre 65,000 jubilados, dos de cada cinco, verían sus pensiones reducidas significativamente. La siguiente tabla muestra cómo estos recortes afectarían mensualmente las pensiones:

Pensión Total MensualRecorte PropuestoNuevo Total
$1,268$68$1,200
$1,300$100$1200
$1,400$119$1281
$1,500$127.50$1372.50
$2,000$170$1830
$2,500$212.50$2287.50
$3,000$255$2745
$4,000$340$3660
Nota: Pensión total es la suma de la pensión base más las distintas bonificaciones (medicamentos, navidad, verano)

Es importante resaltar que antes de la aprobación de PROMESA los retirados sufrieron otros recortes. Según un reciente informe comisionado por la Junta (p. 13), desde el 2007 la mayoría de las pensiones no tienen un ajuste por costo de vida, es decir, se mantienen fijas aunque el costo de la vida aumente. La Junta estima que el poder adquisitivo de las pensiones pagadas desde el 2007 ha disminuido en un 19%. Por otro lado, las leyes 3 y 160 del 2013 eliminaron ciertos beneficios. A los empleados activos les cambiaron sus pensiones de beneficio definido a contribución definida. También eliminaron la aportación al plan médico y los bonos de medicamentos, de navidad y de verano a aquellas personas que se retiraron luego de agosto 2013. También aumentaron la edad de retiro.

El daño que causarían estos recortes es inmenso. Los viejos son uno de los sectores más vulnerables del país. El sistema de salud de Puerto Rico cada día está en peores condiciones. Esto en un país cada vez más envejecido y en donde muchos de los pensionados ayudan a sus familias a sobrevivir con sus pensiones. El impacto nefasto a la economía tampoco puede pasar por alto. Cada pensión recortada es menos dinero que se mueve en la economía local, que lleva sobre 13 años en depresión.

Además de las pensiones, ¿qué están reestructurando?

El nuevo plan de ajuste radicado reestructuraría otra serie de deudas. Ajustaría principalmente la deuda en bonos del gobierno central, una deuda de alrededor de $17.8 mil millones (si incluimos los bonos de la Autoridad de Edificios Públicos – AEP). Además, recortaría dinero que el gobierno central le debe a compañías suplidoras (contratistas) y otras reclamaciones no aseguradas. Estas deudas suman alrededor de $5.5 mil millones.

Los bonos de la Administración de los Sistemas de Retiro (ASR), que ascienden a $3.1 mil millones, también serían reestructurados. 

A los bonistas del gobierno central se les estaría pagando 64 centavos por cada dólar que tengan, mientras que a los de la AEP les pagarían 72 centavos. A los bonistas de la ASR les estarían pagando 12.7 centavos por cada dólar (p. 18 del plan). Sin embargo, el pago dependerá de lo que decida el Tribunal de Apelaciones del Primer Circuito de Boston, donde se examina el alcance de las reclamaciones de los bonistas de la ASR. También dependerá del resultado de la demanda del Comité de Acreedores No Asegurados – CANA (comité que representa a las uniones de trabajadores y suplidores gubernamentales en los casos de la quiebra), que impugna la validez de estos bonos alegando que fueran emitidos sin la autorización legal necesaria.

Como recompensa a los fondos buitres que firmaron el acuerdo que sirve de base al plan de ajuste, la Junta les está otorgando tres bonificaciones.

En primer lugar, para cubrir sus gastos relacionados a la litigación y negociaciones en el tribunal, la Junta les otorgó una recompensa del 1.2% de la totalidad de los bonos pertenecientes a los buitres que firmaron el acuerdo el 31 de mayo de 2019 (según los bonos que poseían ese día). En segundo lugar, la Junta se comprometió a pagarle cada cuatro meses a los fondos buitres que firmaron el acuerdo antes del 31 de julio una bonificación igual al 1.5% de la totalidad de sus bonos al momento de aprobarse la declaración de divulgación del plan (p. 40 del plan). En tercer lugar, los fondos buitres recibirían $100 millones en caso de que el acuerdo no sea aprobado (p.41 del plan).

Finalmente, la peor parte se la llevan los acreedores del gobierno central que no son bonistas, como las compañías suplidoras y otras reclamaciones no aseguradas. A estos les estarían pagando solo 1.8 centavos por cada dólar. No obstante, el pago puede ser menor si la Junta no gana las demandas que radicó el pasado mayo contra bonistas y bancos, entre otros, por alegadamente violar las leyes de Puerto Rico y el Código de Quiebra (p. 288 de la declaración de divulgación). Acreedores menores, cuyas reclamaciones sean de diez mil dólares o menos, verán una recuperación del 100%.

¿Deuda ilegal?

La legalidad de porciones significativas de la deuda considerada en el plan de ajuste ha sido cuestionada en el tribunal federal, incluso por la propia Junta. Ciertas emisiones de bonos del gobierno central pudieron haber violado el límite constitucional, que establece que el pago de la deuda no puede sobrepasar el 15% de los recaudos del gobierno. Tanto la Junta como el CANA han impugnado sobre $9 mil millones de estos bonos. Además, el CANA también está impugnando la legalidad de $3.1 mil millones de bonos de la ASR. No obstante, el plan de ajuste considera el pago de $10.1 mil millones de esta deuda presuntamente ilegal.

En total, los bonos impugnados por la Junta o por el CANA, o por ambos, suman alrededor de $12.1 mil millones. Esto representa alrededor del 58% de los bonos incluidos en el plan de ajuste. Si tomamos en consideración los intereses por pagar de esta deuda (sin ser reestructurada), la cifra aumenta a $26 billones.

Con el plan de ajuste radicado la Junta abre la puerta a pagar por deuda que ella misma considera ilegal. La Junta le da a los bonistas dueños de deuda impugnada dos opciones. Pueden aceptar el plan y recibir una cantidad de dinero menor que el resto de los bonistas. En el caso de la deuda impugnada del gobierno central les están ofreciendo de 45 a 55 centavos por cada dólar. En el caso de la deuda impugnada de la AEP les ofrecen 58 centavos. 

De no aceptar el plan, los bonistas tendrían que seguir litigando en el tribunal la validez de su deuda. Si el tribunal federal declara su deuda ilegal, lo pierden todo. Si el tribunal declara la deuda legal, entonces esos bonistas recibirían 64 centavos por cada dólar, lo mismo que recibieron el resto de los bonistas.

En caso de que haya bonistas que decidan continuar litigando y el tribunal federal declare sus bonos ilegales (nulos), el dinero recobrado por esas transacciones sería dividido entre el gobierno central, que obtendría 33% de lo recaudado, y los bonistas que hayan aceptado el plan, que obtendrían 67% de lo recaudado.

¿Cómo se aprueba el plan de ajuste?

Para aprobar el plan de ajuste la Junta necesita cumplir con ciertos pasos, es decir, la Junta no puede aprobar el plan por sí misma, sino que necesita de otras partes.

Primeramente, esta versión del plan de ajuste no es la versión final. En estos momentos hay una mediación ordenada por la jueza que preside el tribunal de quiebra, Laura Taylor Swain, quien les dio a todas las partes hasta el 30 de noviembre para negociar. Una vez se tenga una versión final, el plan tendría que pasar por el siguiente proceso:

  1. Aprobación de la legislatura: La Junta necesita de un proyecto de ley aprobado por la legislatura para autorizar la reestructuración. En particular, el plan de ajuste requiere de una ley que viabilice una nueva emisión de bonos reestructurados, los cuales sustituirán los viejos bonos.

  2. Votación de los acreedores: Todos los acreedores del gobierno central que se vean impactados tendrán derecho a votar para aprobar o rechazar el plan. Sin embargo, esta votación está muy lejos de ser un referéndum democrático. Solo pueden participar acreedores que sean perjudicados por el plan. Así pues, en la votación podrán participar los bonistas, pero también los pensionados, los trabajadores del sector público, las compañías suplidoras y otros con reclamaciones contra el gobierno.

    Los acreedores serán divididos en clases de acuerdo al tipo de deuda que poseen. El plan contempla hasta 39 clases. Para que el plan de ajuste sea aprobado tiene que cumplir con dos requisitos en cada clase. En primer lugar, tiene que lograr el voto del 50+1 de las reclamaciones del grupo. En segundo lugar, tiene que ser aprobado por dos terceras partes de la deuda representada en dicha clase (p. 86 del plan).

    En el caso de los pensionados, el plan crea una trampa para aquellos opuestos a los recortes. La definición de porcentaje de reducción (reduction percentage – página 31 del plan) estipula que aquella clase que vote para rechazar el plan tendrá entonces un recorte de 10%, 1.5% adicional al recorte base de 8.5%. De esta manera se amenaza con mayores recortes a la oposición que decida utilizar los votos para rechazar el plan.

    Ahora bien, si uno solo de esos grupos vota a favor, la jueza Swain puede imponerle el plan al resto de los grupos, en una acción legal conocida en la jerga de la quiebra como un “cramdown”. El proceso de votación puede tener hasta más de un mes de duración.

  3. Aprobación del tribunal: Finalmente el plan pasaría a ser evaluado por la jueza Swain. Uno de los criterios fundamentales a la hora de examinar la viabilidad del plan es si el mismo es sostenible, esto es, si el pago de la deuda es sostenible.

Los pensionados y las pensionadas son la punta de lanza en esta nueva batalla contra la deuda, las medidas de austeridad y la Junta. Si bien el recorte a las pensiones es una de las medidas más nefastas que quiere imponer Wall Street y la Junta, la disputa va más allá. Existen cuestionamientos serios en torno a la sostenibilidad del pago de deuda producto de estos planes de ajuste. Algunos economistas y analistas de la reestructuración de la deuda de Puerto Rico han señalado la posibilidad de que el gobierno vuelva a caer en un impago de la deuda en un futuro cercano. Incluso la propia Junta reconoce en sus planes fiscales que, a pesar de todas las medidas de austeridad tomadas hasta el momento, el presupuesto gubernamental volvería a caer en déficit después del 2030 (p. 42). Queda, pues, de parte de la gente presionar desde las calles para que la mayor cantidad de deuda sea cancelada.